Организация митингов и мирных собраний — одно из ключевых политических прав граждан Казахстана. Несмотря на то, что это право закреплено в Конституции, его реализация сталкивается с множеством препятствий: право необходимо согласовывать с акиматами, которые часто отказывают независимым инициативам с политической повесткой. Проблему частично решило новое постановление Конституционного Суда. Подробнее о том, что именно изменилось, мы узнали у юристов.

Почему могут отказать в проведении собрания?

Согласно закону, уведомление о проведении митинга, пикета или другого мирного собрания организатор должен направить в исполнительный орган не позднее, чем за пять рабочих дней до даты мероприятия. Акимат в течение трех дней сообщает о согласовании или несогласования собрания. На практике все гражданское общество почти всегда получает отказ, а соответственно возникает вопрос: «для чего нужно это уведомление»?

Исследователь в области конституционного правосудия Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности Евгения Нефедьева говорит, что такое уведомление задумано для того, чтобы акимат мог способствовать (помогать) проведению такого собрания: обеспечить подключение к электричеству, охрану общественного порядка, возможно, временно перекрыть улицу. Однако, на практике, уведомительный порядок трансформируется в разрешительный – на усмотрение должностного лица акимата, рассматривающего уведомление. 

Именно в этот момент и возникает широкое поле для должностного произвола, позволяющее отказать под любым предлогом, потому что закон предусматривает 10 оснований для отказа – они указаны в статье 14 закона «О порядке организации и проведения мирных собраний в Республике Казахстан». При этом наиболее распространенными причинами отказа являются:

Пункт 3. Угроза государственной безопасности, нарушения общественного порядка, охране здоровья или защите прав и свобод других лиц.

Пункт 10. Если в предполагаемое время проведения мероприятия в специализированных местах запланированы другие официальные, культурные, спортивные или иные события, либо проводятся строительно-монтажные работы.

Случаи отказа в проведении собраний 

9 февраля 2023 года группа граждан, включая юриста общественного фонда «Правовой медиа-центр» Гульмиру Биржанову, подала в акимат Астаны уведомление о проведении мирного собрания по поводу принятия Закона «О масс-медиа», запланированного на 18 февраля 2023 года с 12:00 до 14:00 у здания цирка «Столичный». 

Однако 15 февраля акимат издал постановление, в котором отказал в проведении собрания. Причина отказа — в это же время и месте, якобы, уже были запланированы другие мероприятия. Никакой альтернативы акимат не предложил. Управление внутренней политики также подтвердило в письме, что на указанную дату были согласованы другие заявки. По факту никакого мероприятия в указанную дату и время не было проведено.

Заявительница обратилась в суд, чтобы признать отказ акимата незаконным. Но 6 апреля 2023 года специализированный межрайонный административный суд отказал в удовлетворении иска, сославшись на то, что решение акимата было принято в рамках их полномочий. Суд указал, что местные власти не обязаны предлагать альтернативное место или время для собрания.

Еще один пример: использование закона для отказа в проведении марша 8 марта 2024 года. Изначально акимат указал, что тема мероприятия якобы угрожает общественному порядку (статья 14, пункт 3). Однако после публичных заявлений организаторок о дискриминации и цензуре формулировку отказа изменили, сославшись на пункт 10 статьи 14. При этом, согласно данным портала egov.kz, все специализированные места для проведения собраний 8 марта числились свободными.

Такое использование закона демонстрирует, что уведомительный характер собраний превращается в разрешительный. Вместо помощи в организации акимат зачастую ищет причины для отказа. Именно такая интерпретация закона стала одним из факторов, который мотивировал активистов и правозащитников вынести вопрос о применении закона на рассмотрение Конституционного суда.

О Конституционном Суде и его особенностях

Говоря об особенностях Конституционного Суда Евгения Нефедьева, юрист Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности, дает следующее пояснение:

«Конституционный Суд – это суд с особой компетенцией. Туда нельзя просто обратиться с жалобой на решение обычного суда или на действие должностного лица. Задача Конституционного Суда – проверять, соответствуют ли положения закона, которые были применены в конкретном деле, Конституции.  Сама процедура рассмотрения в Конституционном Суде имеет свои особенности. Ваши оппоненты – это высшие государственные органы и должностные лица, которые непосредственно участвовали в разработке и принятии закона. Поэтому подготовка обращения в Конституционный Суд кардинально отличается от составления иска в обычный суд. Это требует не только серьезной юридической работы, но и глубокого исследования, чтобы проблема была понятна уже на стадии отбора обращений Аппаратом Конституционного Суда. В среднем лишь около 0,5 % обращений попадают на рассмотрение Суда и по ним выносится итоговое решение». 

Защита права на мирные собрания в Конституционном Суде

Стало понятно, что решить проблему можно только на уровне Конституционного Суда. При подаче иска в Конституционный суд Гульмира Биржанова указала на три положения, которые создают условия для отказов и ограничивают право граждан на мирные собрания:

1. Отсутствие альтернативы. Закон позволяет акимату отказывать в проведении собрания, если место занято, но не обязывает предлагать другое время или место. 
2. Нет учета реальных рисков. Закон не оценивает, представляет ли конкретное собрание настоящую угрозу правам и свободам граждан, общественной безопасности, работе транспорта или сохранности инфраструктуры.
3. Несправедливость отказа. Закон не требует оценки пропорциональности отказа: насколько отказ в собрании оправдан в сравнении с предполагаемой угрозой.

По итогам рассмотрения иска Конституционный суд постановил признать положения закона соответствующими Конституции, но в следующем истолковании:

«Местный исполнительный орган отказывает в проведении мирного собрания по данному основанию, если в установленный срок не получен ответ о согласии или выражено несогласие организатора мирного собрания с предложением об изменении места и (или) времени проведения мирного собрания».

Евгения Нефедьева, юрист Казахстанского международного бюро по правам человека и соблюдению законности, который вел это дело, отмечает, что такое решение можно назвать достижением для гражданского общества Казахстана:

«Оно вводит четкое правило: если выбранная площадка для мирного собрания занята, акиматы обязаны предложить альтернативное место и время. Будем надеяться, что это устранит одну из самых распространенных причин отказов, которые нередко были формальными и необоснованными. Однако, говорить о полной свободе мирных собраний пока рано. Закон все еще содержит положения, которые позволяют ограничивать это право, и над их изменением Бюро будет продолжать работать».

При этом, по словам Евгении, у акимата остается еще много возможностей для ограничения свободы граждан на проведение мирного собрания. Например, в Астане уже был зафиксирован случай, когда акимат регулярно публиковал расписания, где все специализированные площадки для публичных мероприятий были якобы заняты на месяц вперед. При этом в таких таблицах, как правило, отсутствует информация о самих мероприятиях: кто их организует, сколько человек участвует и какова их цель. То есть акимат намеренно создает видимость занятости и ограничивает возможности для проведения реальных митингов.

Гульмира Биржанова отмечает, что ограничения права на мирные собрания не должно ограничиваться, а решение Конституционного Суда может помочь защитить его в будущем:

«Многое зависит от нас представителей гражданского общества от последующих шагов адвокации которая должна улучшить ситуацию. Здесь необходимо менять отношение к  реализации права на мирные собрания, воспринимать его как право, гарантированное Конституцией РК – оно не несет за собой угрозу государству. Необходимо в случае отказа обжаловать действия по незаконному ограничению права, и здесь можно ссылаться на это решение» – напоминает она. 

*В подготовке иска в Конституционный суд участвовали Роман Реймер, Евгения Нефедьева и Артур Алхасов, которым мы, как представители гражданского общества, выражаем благодарность за содействие в защите наших конституционных прав.